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    DOSSIÊ CRIME ORGANIZADO

 Política Nacional de Segurança Pública: histórico, dilemas e perspectivas

Luiz Eduardo Soares

RESUMO

O artigo descreve as sucessivas tentativas de formular e implantar políticas de segurança pública, em âmbito nacional, por meio da elaboração de planos, buscando-se compreender seus principais movimentos: avanços e recuos, pressões e reações, a indução e as negociações que marcaram a experiência recente dos diversos atores relevantes. O período coberto corresponde aos dois governos Fernando Henrique Cardoso, ao primeiro mandato do presidente Lula e às novas propostas recentemente anunciadas pelo Programa Nacional de Segurança com Cidadania (Pronasci), no oitavo mês do segundo mandato. Para contextualizar o exame dos planos e do processo político envolvido, são analisadas as dificuldades implicadas na definição de critérios, métodos e mecanismos de avaliação e monitoramento de políticas de segurança pública e da performance policial.

Palavras-chave: Avaliação e monitoramento de políticas de segurança pública e de performance policial, Planos nacionais de segurança, Direitos humanos, Violência, Criminalidade, Corrupção e brutalidade policiais, Obstáculos políticos para a reforma das polícias, Polícia e democracia, Transição incompleta, Agenda futura.


ABSTRACT

This paper describes the successive attempts of formulating and mplementing public security policies through the elaboration of plans in Brazil. It seeks to understand their main movements: advances and retreats, pressures and reactions, as well as the induction and the negotiations that have characterized the recent experience of their several relevant agents. The analyzed period covers both terms of former President Fernando Henrique Cardoso’s administration, President Luiz Inácio Lula da Silva’s first government and the new proposals announced by the National Public Security and Citizenship Program (Pronasci) in the eighth month of his second term in office. In order to contextualize the assessment of the plans and of the political process involved, the paper analyzes the difficulties derived from the definition of criteria, methods and mechanisms of evaluation and monitoring of public security policies and police performance.

Keywords: Evaluation and monitoring of public security policies and police performance, National public security plans, Human rights, Violence, Criminality, Police corruption and brutality, Political obstacles to the police reform, Police and democracy, Incomplete transition, Future agenda.

-SE a descrição de um processo (sucessivas tentativas de formular e implantar políticas por meio da elaboração de planos), buscando-se compreender seus principais movimentos (os avanços e recuos, as pressões e reações, a indução e as negociações que marcaram a experiência recente dos diversos atores relevantes na área da Segurança Pública, em âmbito nacional). Não por acaso, o verbo adotado é descrição, em vez de avaliação. Por prudência e honestidade intelectual, descartemos falsas expectativas: é muito difícil proceder a uma avaliação de políticas de segurança pública, assim como da performance policial. Não se trata de uma dificuldade exclusivamente brasileira. Em todo o mundo, entre os especialistas e gestores, estudiosos e profissionais que atuam na área, essa é uma questão controversa. As polêmicas se sucedem em seminários internacionais e visitas de consultores. É simples entender: determinada política pode ser virtuosa e, ainda assim, os indicadores selecionados podem apontar crescimento dos problemas identificados como prioritários – por exemplo, taxas de certos tipos de criminalidade. O contrário também é verossímil: podem conviver uma política inadequada e bons resultados.

 

A problemática da avaliação

Deixando de lado hipóteses mais simples, como os efeitos de sazonalidade1 e a relatividade da aceleração,2 há a hipótese prosaica de que fatores sociais promotores das condições favoráveis à reprodução ampliada de práticas criminosas – fatores independentes de ações policiais e externos ao âmbito de intervenção de políticas públicas de segurança – continuem a produzir seus efeitos e o façam em razão de diversos motivos alheios à área em foco, com potência crescente. Nesse caso, mesmo que a política de segurança fosse adequada, inteligente e consistente, eficiente, eficaz e efetiva, ainda assim os indicadores poderiam ser negativos. Provavelmente, seriam menos maus do que se a referida política não estivesse sendo adotada, mas isso conduziria o analista a um argumento contrafactual impossível de testar e, portanto, de comprovar.

O contrário também seria viável: os referidos fatores negativos poderiam perder força ou mesmo desaparecer, produzindo resultados positivos e alheios às políticas de segurança.

Consideremos quatro exemplos da participação relativamente autônoma de fatores negativos (o primeiro e o quarto fatores citados, a seguir, são, na verdade, positivos, em si mesmos, porém negativos do ponto de vista de seu provável impacto sobre a segurança pública): dinâmicas demográficas ou a qualidade da saúde pública materno-infantil, ou o aperfeiçoamento das condições sanitárias, fruto de processo de urbanização, levam ao aumento do número de jovens na população. Sabemos que a magnitude da presença de jovens na população constitui uma variável significativa para o panorama da criminalidade e da violência. Eis aí um contexto favorável ao crescimento do número de crimes.

Desastres naturais, como enchentes e tornados, podem gerar desabastecimento, desespero e uma onda de saques, de tal maneira que se produza um ambiente propício à proliferação de práticas criminosas de tipos diversos, contra a vida e o patrimônio.

Crise econômica, provocando desemprego em massa e aprofundando desigualdades, na contramão de uma cultura hegemônica individualista e igualitária, pode funcionar como vetor facilitador da difusão de práticas criminosas.

Crescimento econômico e elevação da renda média, universalização do acesso ao ensino público, em ambiente de intenso desenvolvimento tecnológico, no contexto da expansão do que se convencionou chamar "sociedade do conhecimento ou da informação", tornam simples a reprodução doméstica de obras culturais (como filmes e gravações musicais) e incontrolável sua distribuição ilícita, colocando em xeque os termos que tradicionalmente definem a propriedade intelectual e alimentando verdadeira avalancha dos crimes apelidados "pirataria".

Cada uma das quatro hipóteses – ou as quatro, associadas – corresponde(m) a um conjunto de fatores independentes da performance policial ou das políticas de segurança, e configura(m) cenários em que boas práticas – políticas e performance virtuosas – não podem mais do que reduzir danos ou limitar conseqüências negativas. Seria injusto e inadequado avaliá-las pelo resultado agregado do entrechoque de dinâmicas, vetores e processos, a não ser que o fizéssemos comparativamente a situações análogas.

Em certo sentido, vetores independentes – esses e outros, incluindo aqueles que, a par de intrinsecamente positivos, exercem pressão auspiciosa – estão sempre atuando, sobretudo em momentos de instabilidade. Como é impossível isolar o campo de intervenção das políticas e das performances a serem examinadas, impõem-se cautela e uma boa dose de ceticismo na aplicação da cláusula ceateris-paribus – reconheçamos que, a rigor, ela só é aplicável em laboratório, hipótese que não se presta aos fenômenos sociais.

O quadro começa a ficar realmente interessante quando observamos que o sucesso ou o fracasso de tais políticas e performances concorrem para a formação de vetores independentes positivos ou negativos, o que relativiza a própria noção de independência dos fatores, com a qual trabalhamos até aqui.

Há outras dificuldades: o aprimoramento dos serviços de segurança pública pode elevar o grau de confiança da população nas polícias, o que, por sua vez, pode levar ao crescimento do volume das denúncias ou dos registros de crimes. É o que tipicamente ocorre quando, por exemplo, o Estado oferece às mulheres um atendimento respeitoso e diferenciado, mediante a qualificação de policiais e da instalação de Delegacias Especializadas (as Deam). Os delitos computados crescem exatamente quando a performance melhora e uma política positiva se implementa – o que, em geral, leva os incautos na mídia e os espertos na oposição a críticas injustas e precipitadas. Políticas especificamente dedicadas à redução da homofobia e do racismo produzem o mesmo efeito. Via de regra, o efeito é sentido em qualquer área e se potencializa quando são as instituições da segurança pública e da Justiça criminal, em seu conjunto, que se aprimoram e conquistam credibilidade.

Pesquisas demonstram que o cidadão não procura a polícia quando é vítima de um crime, principalmente por três razões: medo de ser maltratado pela própria polícia; ou de ser alvo de vingança por parte do agente do crime e de seus cúmplices; e descrença na capacidade da polícia, o que tornaria inútil seu esforço de ir à Delegacia. Deduz-se, portanto, que, se os resultados começarem a aparecer, produzir-se-á um círculo virtuoso e as denúncias e registros tenderão a chegar, aumentando a capacidade de investigação e antecipação das polícias – se a gestão for orientada de modo adequado. Evidentemente, o argumento só é válido se os registros crescerem até certo ponto, bem entendido; ponto dificilmente identificável, ex-ante, a partir do qual produzir-se-ia um efeito de saturação.

O mesmo valeria para o caso de as polícias demonstrarem que passaram a adotar atitudes respeitosas para com os cidadãos, independentemente da cor, do bairro, da idade, da opção sexual e da classe social. Em ambas as situações, os números dos crimes tenderiam a crescer (não os fatos, os números), e a qualidade da ação preventiva e repressiva se ampliaria (reitere-se a observação cautelar assinalada antes).

Claro que há sempre o recurso a pesquisas de vitimização, que medem eventos e percepções. Repetidas com regularidade, são o meio mais seguro para acompanhar quantidades e tipos de ocorrências, assim como a confiança popular nas polícias. Todavia, não resolvem o problema da avaliação, porque persistem os motivos referidos.

Há também as profecias que se autocumprem e os efeitos não intencionais da ação social – efeitos perversos ou de composição. Sobretudo quando avaliações não se esgotam nos exercícios acadêmicos e se convertem em instrumento de monitoramento, indução, distribuição de recursos e de capital político. Quando políticas e performances são avaliadas para fins de aprimoramento, ônus e bônus são distribuídos a gestores e corporações, conforme os resultados colhidos. Essa perspectiva altera o próprio objeto da avaliação, para o bem ou para o mal, complexificando todo o processo. Note-se que pode ser um equívoco premiar com recursos os Estados ou as áreas que apresentam os dados mais graves, as taxas mais elevadas de criminalidade, uma vez que a valorização pode tornar atrativo o fracasso; tanto quanto fazer o inverso pode condenar ao abandono, e ao círculo vicioso do agravamento que se retroalimenta, a situação mais necessitada de apoio.

Resultados paradoxais – isto é, eminentemente positivos, mas, simultaneamente, geradores de efeitos negativos (sendo essa ambivalência sincrônica ou diacrônica, conforme o caso) – constituem outra fonte de problemas para avaliações. Por isso, uma boa política deve manter-se aberta, autorizando mudanças sucessivas de orientação, a partir, entretanto, de linhas gerais permanentes. Tal abertura corresponderia ao reconhecimento do caráter dinâmico do quadro sobre o qual pretende incidir – o dinamismo, aqui, espelha os movimentos derivados dos próprios impactos precipitados pela política adotada. Não se trata, portanto, exatamente, nem de profecias que se autocumprem (porque os problemas contemplados preexistiam à intervenção dirigida para resolvê-los e não são agravados por dita intervenção; pelo contrário, são amenizados ou solucionados) nem de ações geradoras de efeitos perversos (porque os efeitos visados são alcançados). No entanto, os resultados positivos – esses aos quais atribuímos a qualidade da ambivalência e do paradoxo – criam novos desafios.

Um exemplo: digamos que o aprimoramento das investigações policiais aumente a taxa de esclarecimento de determinados crimes, reduzindo a impunidade. Disso pode resultar o estímulo ao desenvolvimento de técnicas mais sofisticadas de organização, comunicação e ação dos criminosos que atuam na área em causa. Mais bem organizados, equipados e orientados, os criminosos podem tornar-se mais ambiciosos e mais perigosos, em suas escolhas e ações. O custo do investimento nesse esforço de qualificação, por parte dos criminosos, pode ser compensado pela inflação do valor dos objetos ou bens (materiais ou imateriais) por eles visados – essa inflação pode ser, por sua vez, determinada pelo aumento do risco das operações necessárias para obter tais bens ou objetos. O aumento do risco provém seja da melhoria dos serviços policiais (um bem em si mesmo, uma vez que gera um sem-número de benefícios para a sociedade) seja do endurecimento das leis penais – o que mostra quão falsa pode ser a suposição de que leis mais duras são eficientes no combate ao crime.

Tome-se o caso das drogas: na medida em que se aperta o cerco ao tráfico internacional, maiores passam a ser os riscos do transporte ilegal e da distribuição para o varejo. A leitura ingênua deduziria dessa adição de custos uma eventual tendência à desaceleração do comércio de drogas. Contudo, o que é mais difícil e envolve mais riscos tem mais valor e passa a exigir, para realizar-se, pagamento correspondente ao novo valor, inflacionado, paradoxalmente, pelos novos obstáculos agregados à provisão do serviço ilícito. Ganhos mais elevados, por seu turno, implicam mais estímulo a investimentos nessa área da economia ilegal e maior capacidade de recrutamento de operadores dispostos a enfrentar óbices e riscos. Ou seja, a espiral descrita faz de cada ônus acrescido ao ato criminoso uma promessa de benefício, uma ampliação da recompensa.

O mesmo vale para o caso da corrupção: aprimoramento dos instrumentos de controle, intensificação de ações repressivas e aumento de penas tornam o custo da transgressão mais elevado. No entanto, o ciclo não se esgota aí. Considerando-se que a parcela do ganho ilícito (digamos que se trate de fraudar uma licitação) apropriada pelo mediador criminoso é, por definição, elástica, o aumento do risco pode promover um novo arranjo, em cujo âmbito se reduza a margem de lucro do beneficiário da fraude – sem subtrair-lhe atratividade -, e se eleve, proporcionalmente, o percentual que cabe ao broker, mantendo-se, para ele ou ela, o interesse da operação. Se o processo inflacionar excessivamente o valor da operação, pode, ao invés de desestimulá-lo, suscitar a mudança de sua qualidade, tornando-a ainda mais danosa. Por exemplo, provocando o entendimento entre os competidores da licitação para que a manipulem, incluindo-a em pacote mais abrangente, em cujos termos todos os envolvidos se beneficiariam, a médio prazo, lesando-se com mais proficiência e em maior intensidade o interesse público. Isso não significa que nada haja a fazer e que Estado e sociedade devam render-se ao inevitável. Mas significa, sim, que intervenções realmente efetivas requerem mais engenho e arte – isto é, mais atenção à complexidade do que suporia necessária a visão ligeira do problema.

Nesse contexto, talvez ganhem sentido algumas perguntas que, de outro modo, provavelmente soariam inconseqüentes e arbitrárias: o chamado "problema das drogas" não decorreria justamente da criminalização, tornando-as matéria de segurança pública? E a corrupção, não a estaríamos combatendo por métodos caros e contraproducentes? Hoje, no Brasil, há muitos mecanismos de controle, que envolvem gastos consideráveis e um verdadeiro cipoal burocrático, dificultando imensamente a gestão e exigindo exação fiscal de efeitos recessivos. Talvez esse emaranhado oneroso e paralisante exerça um papel contraditório, alimentando a corrupção, pelos motivos supra-expostos.

Efeitos paradoxais das políticas de segurança e da performance policial podem ser, ainda, as migrações das práticas criminosas: o sucesso de determinadas intervenções locais acaba provocando o deslocamento dos crimes para bairros contíguos, cidades próximas ou estados vizinhos. O resultado agregado pode, com isso, manter-se inalterado ou deteriorar-se, uma vez que migrações podem implicar disputas por território e intensificação do recurso à violência para que se viabilize o empreendimento criminoso. Há também a migração não-geográfica, mas de tipo de crime: quando a repressão de roubos a banco aumenta, os criminosos podem deslocar-se para a prática de seqüestros e daí para o roubo de cargas – e assim sucessivamente.

O mesmo ocorre em âmbito internacional: mais rigor no combate ao terrorismo, por exemplo, pode induzir deslocamento de suas bases para áreas periféricas às disputas políticas centrais – do ponto de vista dos protagonistas do terror. Coloquemo-nos na posição do agente do terror. O que ele procura? De que ele precisa (além de dinheiro e militantes) para criar seus meios de intervenção, treinando suas equipes e reunindo informações para planejar ações? São indispensáveis as seguintes condições: acesso a um território situado em uma região geopoliticamente estável e pacífica, que suscite pouca suspeita e baixo interesse, por parte das agências de inteligência dos países diretamente envolvidos nos confrontos terroristas.

Um território em que prospere a impunidade; marcado por baixa qualidade dos serviços nacionais de segurança; no qual armas ilegais circulem livremente; em que haja vastos espaços para treinamento, distantes da atenção de instituições do Estado e pouco acessíveis à mídia. Um território que propicie acesso praticamente ilimitado a tecnologia e comunicações de primeira qualidade, servido por transporte rápido e eficiente para qualquer parte do mundo – ou seja, inserido na globalização, mas relativamente refratário, por força de sua soberania, à voracidade panóptica dos países centrais. Um território politicamente independente, que não se envolva em profundidade com os conflitos nos quais os terroristas estejam implicados; no qual não haja grandes segmentos populacionais tendentes a engajar-se na política das regiões em conflito; em que a situação política interna seja estável; e no qual a economia favoreça o emprego de força de trabalho nativa barata. Claro que o Brasil se destacaria, portanto, como opção preferencial, fosse esse o cálculo dos terroristas. Nesse sentido, convergiriam ação eficiente antiterror em outros países com a desatenção – para dizer o mínimo – nacional: o resultado poderia ser a migração para nosso país de bases de treinamento e operação terroristas.

Observe-se que não só resultados são pertinentes para a avaliação. Processos e metas intermediárias, identificadas por diagnósticos institucionais como especialmente relevantes, devem ser objetos de acompanhamento crítico sistemático. Por exemplo: a qualidade da formação e da capacitação dos policiais e demais profissionais que atuam no campo da segurança pública; a consistência dos dados produzidos; os métodos de gestão; a confiabilidade e efetividade dos controles interno e externo etc. Para o caso das políticas preventivas, os programas aplicados podem ter valor segundo distintos critérios, independentemente de resultados perceptíveis a curto prazo. Nesse sentido, acrescente-se que a perspectiva temporal é necessária para uma avaliação rigorosa, mas nem sempre factível, dada a natureza prática da própria avaliação, útil, afinal de contas, para o monitoramento corretivo do sistema examinado, cujo aprimoramento não pode aguardar uma década de estudos comparativos.

Deixemos por ora a reflexão sobre os limites da avaliação de políticas de segurança pública e de performance policial e passemos à descrição dos planos que prescrevem políticas de segurança pública, assim como dos movimentos encetados pelos atores relevantes para implementá-los. O âmbito de observação é nacional e o período são os últimos oito anos (2000-2007, ainda em curso).

 

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Publicado novembro 25, 2007 por heitordacosta em Notícias e política

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